IMPLICACIONES GENERALES EN LA CONTRATACIÓN DE OBRA PÚBLICA MUNICIPAL

La responsabilidad es de quién escribe.

El sistema federalista mexicano reconoce al municipio como un orden de gobierno libre e investido de personalidad jurídica, con patrimonio propio, y se rige por el principio de autonomía en su administración hacendaria, aunque, desde luego, tiene excepciones. Los recursos provenientes de las aportaciones federales, concretamente, del Ramo 33 en su fondo III, que corresponde al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), tiene lineamientos para la aplicación y ejecución, y no es del todo autónomo. Este fondo debe incidir en el abatimiento de los rezagos sociales y carencias en infraestructura básica. La aplicación tiene reglas de ejecución reguladas en la norma, a las cuales el municipio debe sujetarse mediante un proceso de planeación eficaz y real, que permita llevar a cabo y con escrupulosidad el recurso público.

Al respecto, la Ley Estatal de Planeación establece que: La Planeación Estatal es una función permanente, de carácter técnico, estandarizada, sistemática y transversal a la Administración Pública Estatal y Municipal, que incorpora la perspectiva indígena, ambiental y de género, así como la gestión integral de riesgo en la identificación de objetivos de política y prioridades de intervención del Gobierno Estatal tendientes a promover el desarrollo, a proporcionar una orientación estratégica al gasto público y a las acciones del Poder Ejecutivo Estatal…

En tal virtud, es a través de la planeación que se fijan objetivos y metas de desempeño municipal de corto, mediano y largo plazo. Se programan recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución. Se coordinan acciones, se garantiza la disponibilidad de información de acuerdo a los requerimientos mínimos establecidos y se evalúan los resultados. De donde se desprende, en primer lugar, que un municipio tiene que llevar a cabo este proceso de planeación mediante la recopilación de los datos técnicos y de campo para poder contrastar los mismos con los indicadores que proyectan las estadísticas de INEGI, CONEVAL, por citar algunas. Todo este proceso tiene que estar debidamente soportado con la información real, con el fin de arribar a una de las funciones que la norma orgánica le confiere al municipio, que es la elaboración de su documento soporte denominado “Plan Municipal de Desarrollo”.

Para ello debemos tomar en cuenta que, una vez conformado el cuerpo edilicio (presidente, síndicos y regidores, en su caso), el ayuntamiento tiene como misión primordial servir a la población dentro del marco legal por la paz, la igualdad entre hombres y mujeres, la justicia y el desarrollo social, con servicios y obras de calidad. La responsabilidad que tienen, es cumplir con honestidad, eficiencia, y respeto a la dignidad de las personas y al medio ambiente, sin dejar de lado el compromiso para fortalecer la cultura.

La norma orgánica municipal reitera, de acuerdo con lo dispuesto por el arábigo 43 fracción XXIV que establece: …Dotar a la cabecera municipal, Agencias, a los Núcleos Rurales, colonias y comunidades de su Municipio de obras y servicios públicos básicos como son: agua potable, drenaje, o cualquier obra supletoria que sea de saneamiento ambiental o ecológico, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales; alumbrado público, limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; y los demás que señala el artículo 113 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, velando siempre por la preservación del equilibrio ecológico; … de esta disposición legal, surge la obligación del Ayuntamiento de llevar a cabo el proceso de dotación de obras, previo al proceso de planeación anual de acuerdo al techo financiero que se destina para el ramo de infraestructura.

¿Es necesario el proceso de planeación para una adecuada programación de obra pública?

Como se ha indicado, previo a este proceso de dotación de infraestructura que hace referencia la norma, antecede un sin número de actos y actividades administrativas en el municipio para completar el proceso de selección, asignación, contratación y ejecución. Entre los principales está la Integración del Consejo de Desarrollo Social Municipal, que es el órgano de expresión, consulta y participación ciudadana para los municipios, así como la instancia de concurrencia y corresponsabilidad de participación de los sectores público, social y privado en materia de planeación para el desarrollo y fortalecimiento del municipio. Otro acto de suma importancia es la Priorización de Obras, Proyectos y Acciones para el ejercicio fiscal correspondiente — proceso que se lleva a cabo previa recepción de las actas de selección de obra de las comunidades, agencias municipales, de policía, núcleos rurales, rancherías, barrios, colonias, etcétera—, obras que serán clasificadas de acuerdo al grado de priorización, pudiendo ser directas o complementarias, ya que son aquellas que abaten rezagos primarios en los rubros de agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, de acuerdo a los lineamientos y catálogos emitido por la Secretaria de Bienestar.

Todas estas obras se concentran en el acta de priorización, a la que se suma una característica particular: que las mismas deben estar alineadas a los objetivos y metas que establece la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030, herramienta de planificación y de observancia obligatoria, debiendo especificar de manera concreta, en qué objetivo encuadra la obra, así como las metas que se cumplen con la ejecución de la misma; todo ello, con fines de un eficaz mecanismo de planeación. Dicho sea de paso, Oaxaca es la única entidad que cuenta con plataformas como el SISPLADE, en donde se cataloga este tipo de información, y se lleva un orden metódico del proceso de planeación municipal de manera óptima.

Hecha la priorización de obras, después de validar las mismas en el portal electrónico del SISPLADE, surge un nuevo proceso para la asignación de trabajos, a saber: licitación pública: invitación restringida a cuando menos tres contratistas; y, adjudicación directa a los contratistas previamente registrados en el Padrón Municipal de Contratistas. Todo ello en estricto cumplimiento con el marco legal que rige la vida de la administración pública municipal.

Ahora bien, es imperante destacar que los municipios son los únicos facultados por conducto de su presidente(a) y síndico(a) municipal, a suscribir los contratos de obra pública, ya que de conformidad con el primer párrafo del artículo 68 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Oaxaca, es el presidente el responsable directo de la administración pública municipal, por ende, de la correcta ejecución de los recursos. De igual forma, para colmar la legalidad y certeza jurídica de los actos por los que se obliga el ayuntamiento, tenemos que el artículo 71 del ordenamiento en cita, en su primer párrafo, dispone que los síndicos serán los representantes jurídicos del municipio, por ello, la facultad de suscribir el contrato de obra pública recae elementalmente en estos dos funcionarios municipales.

¿Cómo se lleva a cabo el proceso de contratación de la obra pública municipal?

Al respecto, el artículo 17 de la Ley de Coordinación Fiscal, establece que El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, se destinará exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago social en los siguientes rubros: Agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, así como el mantenimiento de infraestructura, conforme a lo señalado en el catálogo de acciones establecido en los Lineamientos que emita la Secretaría de Desarrollo Social, por tanto, no podrá modificarse el destino de los recursos públicos a obras que no estén consideradas en este catálogo general, de hacerse, se incurriría en responsabilidades administrativas y, desde luego, penales de acuerdo a la gravedad de la infracción cometida.

No menos importante resulta que el ayuntamiento haya elaborado el programa de obra pública, en donde se incluirá la presupuestación fundada en políticas, prioridades, objetivos y estimaciones de recursos de planeación municipal de desarrollo, a fin de que esta tenga una expectativa real de ejecución en atención al techo financiero que disponga el municipio. En ese sentido, al regular la contratación de la obra pública, debe estrictamente sujetarse al marco legal que regula este proceso, puesto que el destino y contratación de obra pública no es flexible, ya que debe estar sustentado en el cumplimiento de la norma aplicable, de lo contrario, implica una responsabilidad directa al funcionario que omita su cumplimiento.

En ese tenor, la obra pública municipal debe contratarse con la persona física o moral que esté inscrita en el Padrón Municipal de Contratistas. Debe asignarse mediante la modalidad que permita la ley, es decir, por licitación pública, invitación restringida o adjudicación directa; y, suscribir el contrato de obra correspondiente ya sea a precio alzado o precios unitarios. El responsable directo de esta contratación será el ente público municipal por conducto de sus funcionarios. De ningún modo se permite que se dispongan los recursos públicos que se destinan a infraestructura social a otros fines que no sean los que establece el artículo 17 de la Ley de Coordinación Fiscal, mucho menos, que se disponga del recurso público y se ejecute fuera de las modalidades de contratación establecidos.

Es común escuchar de conflictos sociales en algunos municipios con sus comunidades, por el control en la administración del recurso financiero municipal en el rubro de obra pública; sin embargo, no puede una comunidad o grupo ajeno a la administración municipal ejercer dicho recurso a su libre arbitrio. Si el ayuntamiento lo permite fuera de todo proceso legal, incurre en responsabilidades administrativas o penales, según sea el caso. Las consecuencias que los funcionarios municipales enfrentarán, serán de acuerdo a la observancia de la ley.

Conclusión

No puede destinarse el recurso de la obra pública a otros fines que no sean para abatir el rezago en las carencias básicas de la población, y además, que dichas obras tengan un enfoque preponderantemente sostenible, ya que la obligación de contratar es y será siempre del ayuntamiento, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 43 fracción V de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Oaxaca.

Asimismo, tampoco es posible que, el recurso se ejerza de manera irresponsable, o bien, sea entregado para que se gaste por la comunidad en forma directa, porque la responsabilidad de velar por la correcta aplicación del mismo, recae en el ayuntamiento que se integra por el presidente, síndicos y regidores, quienes tienen una responsabilidad compartida y solidaria de conformidad con lo que establece el artículo 126 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Oaxaca, que literalmente dispone: Todos los miembros del Ayuntamiento y el Tesorero Municipal serán responsables solidariamente de las irregularidades cometidas en el manejo de los fondos municipales. En consecuencia, están obligados a vigilar los actos relacionados con la administración de dichos fondos. En tal sentido, no se puede excusar el incumplimiento de la ley y optar por un manejo irregular del recurso público del ramo de infraestructura, pues existen sanciones ante la inobservancia de la norma, cuya esencia es erradicar los vicios de opacidad y, dar paso a una cultura de legalidad y transparencia en el manejo de los recursos públicos, a fin de garantizar el derecho humano de acceso a la información, por ello, se sostiene que la clave de una buena administración municipal es, sin duda, una planeación eficaz y eficiente basada en datos reales y actuales del municipio.

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